La décentralisation est une question politique essentielle. Elle s’intéresse au plus près de la vie démocratique car elle tente de réduire la distance entre les citoyens et leurs représentants. Elle est liée à des principes politiques fondamentaux : le principe de subsidiarité et la participation des citoyens.
Malheureusement cette question est peu médiatisée. Elle est pourtant au cœur du débat politique actuel avec le projet de réforme des collectivités territoriales initié par le gouvernement. Surnommé acte III de la décentralisation, il vise à rendre plus simple et plus efficace l’actuelle organisation territoriale.
Sur le site du Courant pour l’Ecologie humaine, j’ai abordé cette question en cherchant quelques points de repères pour une réflexion sur ce sujet. Je vous renvoie à ce texte.
J’aimerais ici parler d’un aspect particulier de la décentralisation : le découpage des régions françaises et le choix des critères définissant les périmètres régionaux.
Cette question est fondamentale et deux écoles défendent une conception différente du découpage régional : l’une qui découpe les territoires selon des critères techniques comme le temps de trajet maximal entre un point et le chef-lieu, l’activité économique, ou encore la compétitivité avec les autres régions européennes. L’autre qui voit dans le territoire un « terroir », une région qui a une histoire, une culture et donc qui doit avoir un périmètre cohérent avec une ou plusieurs provinces ancestrales et correspondant à une aire culturelle.
Ces deux visions sont régulièrement apparues dans l’Histoire. En 1790, c’est un critère purement technique qui a prévalu pour créer les départements : les communes devaient être à un maximum d’une journée de cheval du chef-lieu, et les noms de ces départements ne devaient en rien évoquer les noms des anciennes provinces… Nous avions là, la vision la plus techniciste qui soit pour organiser un territoire et surtout une volonté de rupture avec l’histoire.
La création des régions dans les années 1950 a connu une démarche différente : elle mêlait l’approche technique et l’approche historique… mais hélas cela n’a pas été le cas dans toutes les régions. Par exemple, des régions comme la Franche-Comté, la Bourgogne, l’Aquitaine, la Lorraine, l’Alsace correspondent essentiellement à d’anciennes provinces. En revanche, des régions comme Rhône-Alpes, Pays de la Loire ou Centre, n’ont pas de cohérence historique… Et leurs intitulés sont très vagues : « Centre » n’a guère de sens.
Egalement, certaines régions historiques sont divisées voire « mutilées » : la Bretagne est privée de la Loire-Atlantique et de sa métropole, Nantes, qui était pourtant la ville des Ducs de Bretagne… La Normandie est coupée en deux petites régions : Haute-Normandie (deux départements) et Basse-Normandie (trois départements).
La France n’a donc jamais totalement renoncé à cette vision technique, malgré les mouvements régionalistes qui ont milité pour le maintien des identités régionales.
Et pourtant c’est dommage car la vision historique est indispensable : une région est avant tout un terroir, une terre qui a une histoire, une culture, un peuple et souvent une langue propre. Les régions sont très fières de leur identité : par exemple les Toulousains tiennent à la culture occitane, et la région Midi-Pyrénées, malgré un intitulé un peu technique, est construite autour de l’Occitanie languedocienne et gasconne. La culture de cette région est une réalité qui s’appréhende en la visitant, en discutant avec ses habitants. Il y a une culture forte et une histoire riche qui imprègne ce territoire. Cette terre n’est donc pas seulement un réseau d’axe de communication et un espace économique : c’est un pays avec une âme. Cela doit donc avoir une traduction politique dans l’organisation territoriale.
Ainsi, ma conviction profonde est que l’organisation territoriale de la France doit conjuguer une approche technique, économique avec une approche culturelle et historique. Par exemple en rassemblant la Loire-Atlantique et la Bretagne, en réunifiant la Normandie, ou encore en rattachant la Vendée au Poitou-Charentes. Dans ces exemples nous avons des cas de régions agrandies, plus efficaces, plus pertinentes économiquement, tout en étant plus fidèles à une culture locale.
Mais je ne suis pas non plus favorable à une politique visant à fusionner les régions à tout prix. Avons-nous trop de régions ? Vingt-deux régions est-il un trop grand chiffre ? Certes, nous pouvons en fusionner certaines et revoir le découpage d’autres, mais réduire ce nombre ne doit pas être un but en soi. L’essentiel est que cela colle à une réalité locale, même si pour cela certaines régions doivent être petites. C’est le cas de l’Alsace : elle n’a que deux départements, mais une fusion avec la Lorraine ne serait pas une bonne idée pour des raisons historiques et culturelles. Les deux cultures sont très différentes, les deux identités sont distinctes et l’Alsace a une vraie spécificité qui doit être respectée.
L’Allemagne, souvent citée en exemple pour son fédéralisme et ses puissantes régions, a certaines régions qui sont très petites comme la Sarre qui a la taille d’un département français et qui a pourtant les compétences d’un état fédéré ! Et que dire des länder qui sont des cités-Etats comme Brême et Hambourg… Le découpage allemand est construit sur des limites historiques et Brême et Hambourg sont des cités-états depuis le Moyen-âge (les fameuses villes Hanséatiques).
Le mouvement de Jean-Christophe Fromentin a proposé un projet visant à réorganiser le territoire autour de huit métropoles. J’ai une très grande estime pour Jean-Christophe Fromentin et je le rejoins sur beaucoup de questions… mais pas sur celle-ci. Son projet de huit espaces territoriaux autour de huit métropoles revient à redécouper la France autour d’espaces économiques et d’infrastructures de communication. Dans son projet on ne voit pas de référence aux cultures locales, les noms des régions historiques ont disparus et il est même étrange qu’une grande ville comme Toulouse ne soit pas considérée comme Métropole… ce qui ferait dépendre Toulouse de Bordeaux. Je ne sais pas si ce projet serait accepté par les Toulousains…
Et pourtant, il y a une très bonne idée : s’appuyer sur les métropoles. Mais il manque quelque chose d’essentiel : la culture locale. Les grandes métropoles ont un rôle à jouer, mais il dépasse le cadre de la région. Ce sont des métropoles européennes qui ont un développement propre. L’acte III de la décentralisation est en train de mettre en place des structures administratives propres aux métropoles afin qu’elles aient des compétences pertinentes et des moyens adéquats. C’est positif, car elles peuvent avoir un rôle entrainant dans un vaste espace. Mais confondre l’espace d’influence d’une métropole et le tracé de futures régions reviendrait à ignorer totalement les réalités culturelles, ce qui est dommage.
Ma conviction est qu’il faut conjuguer l’approche technique et l’approche culturelle. Comment cela peut-il se faire ? Par une rencontre entre des experts, comme par exemple l’équipe de Jean-Christophe Fromentin, et des personnalités des terroirs, élus locaux, membres de la société civile, historiens et bien sûr les populations des régions. Un travail ensemble, collectif pour parvenir à une solution allant dans le sens du bien commun.
Rue de Vaugirard 
Bonjour Charles Vaugirard
Lors des Assises de l’Écologie Humaine du samedi 22 juin dernier, Gilles Hériard-Dubreuil a rappelé très judicieusement ceci : « Les activités humaines sont surdéterminées par des logiques extérieures : tout s’organise pour nous autour de nous mais pas avec nous. » Entre l’Europe de Bruxelles, super État au-dessus des nations européennes, et la perspective du régionalisme où les cultures seraient ghettoisées, ne permettant plus la libre circulation des différences régionales au sein d’une même nation, où est la juste mesure ? Connaître et aimer son pays devient urgent. Ne jouons pas le jeu des pouvoirs en place qui utilisent l’ignorance et la peur des nationalismes pour détruire les identités des nations. La noblesse de la nation existe. Ne la durcissons pas en régionalisme qui morcèle l’unité de la nation.
Nous devrions retrouver le sentiment d’appartenance à la nation de laquelle nous sommes nés (nation vient du latin nascere, naître). Les sentiments de honte & de culpabilisation insidieusement insufflés dans les cœurs des citoyens depuis des décennies ont fait beaucoup de mal aux nations en Europe & tout particulièrement en France. Si la France a encore un sens défendons-là dans son unité déjà tant mise à mal. Le repli et la revendication régionaliste ne sont pas la solution. Ils sont trop à l’image du nationalisme, cet imaginaire de l’extrême droite conçu par les pouvoirs en place devenus exclusivement étatiques aux dépens des nations. L’erreur est de confondre nation et nationalisme.
Je vous invite à lire l’ouvrage de l’historien Bernard Peyrous « Connaître et aimer son pays » qui relève les notions de patrie, nation, culture, État… les situant à leur place respective. Les mots ont encore une sève. Il s’agit de les goûter, de les savourer, de nommer nos expériences. Cessons de mésestimer la nation. Elle a besoin de reconnaissance. Elle est le cœur oublié où s’expérimentent les véritables activités humaines, depuis les régions qu’elle unifie. L’État et le super État qu’est l’Europe de Bruxelles doivent apprendre à se mettre au service des nations et cesser de les humilier. Cette humiliation, cette infantilisation provoque le repli, la révolte, l’exacerbation des régionalismes.
La nation me semble être la juste mesure entre régionalisme et étatisme. La nation rassemble les régions, elle unifie les identités régionales, les différentes appartenances.
La France a-t-elle encore un sens ? Veut-on en faire des États unis ?
La France a bien entendu encore un sens et je ne tiens absolument pas à sa dilution dans une Europe des régions construite sur des régionalismes reposant sur des idéologies et des lubies.
La France est un grand pays par sa superficie (et aussi par le reste bien sûr). Elle a besoin d’une organisation territoriale intelligente. La doctrine sociale de l’Eglise défend le principe de subsidiarité. C’est quelque chose de génial et, même si nous en sommes loin, la décentralisation est quelque chose qui peut conduire la France dans la voie de la subsidiarité.
La décentralisation telle que je la conçois n’a rien d’un régionalisme qui voudrait que les régions prennent le pas sur la nation et constituent une Europe des régions ignorant les nations. Non, ce n’est pas ce que je crois. Je pense (mais ce n’est que mon opinion) que la décentralisation a pour but de rapprocher le pouvoir politique du citoyen. C’est exactement ce que dit Gilles Hériard-Dubreuil quand il est dit que le pouvoir doit se faire avec nous… or dans une France centralisée c’est impossible, on ne fait pas participer 60 millions de citoyens en même temps.
Enfin, il ne me semble pas une bonne idée que le territoire régional soit abstrait, sur une base exclusivement économique ou technique. Je suis convaincu qu’il fait une base culturelle, c’est ainsi. Mais « aire culturelle », « région historique » ne signifie pas « nation », ce n’est donc pas un séparatisme mais juste une idée de l’organisation territoriale de la France.
Merci mon cher Charles pour ce billet !
Effectivement, la France qui avait hérité de l’ancien régime d’une organisation administrative assez peu homogène mais qui respectait peu ou prou des « identités locales » (provinces dites « historiques » où l’on parlait une myriade de patois) est passée, avec la révolution de 1789, à une organisation administrative « rationaliste » qui a délibérément tourné le dos aux identités locales dans le but de promouvoir et d’asseoir sur l’ensemble du territoire une identité nationale forte, identité nationale qui, dans sa conception jacobiniste, ne tolère aucune concurrence.
En résumé, on est passé d’un jardin anglais relativement asymétrique à un jardin à la française taillé au cordeau. Ce jardin à la française a longtemps été incarné par la France des départements.
Le département, échelon de taille modeste qui porte souvent un nom toponymique suffisamment impersonnel pour décourager le développement d’un trop fort localisme, a constitué, jusqu’à l’érection en 1982 de la région en tant que collectivité territoriale, l’horizon indépassable d’une France centralisatrice.
Toutefois, depuis les 40 dernières années, notamment sous l’influence de l’Union européenne, la région a été reconnue comme étant l’échelon le plus pertinent pour piloter la plupart des politiques publiques sur le territoire. Dans le même temps, l’urbanisation accélérée depuis le milieu du XXème siècle et la mondialisation ont conférés aux grandes villes un poids démographique et économique de plus en plus important.
Il en ressort qu’en ce début du XXIème siècle, 2 échelons territoriaux concurrencent la prédominance historique de l’Etat et du département : la région et la métropole.
La proposition de Fromentin part de ce constat en proposant de créer des sortes de « super-régions » structurées autour de métropoles. Ces « super-régions » avaient déjà été proposées par la commission Balladur dont les conclusions envisageaient la fusion pure et simple des régions actuelles afin de créer des sortes de « länder à la française ».
A mon sens, les propositions de Fromentin, comme celles de la commission Balladur, sautent à pieds joints dans 2 écueils majeurs :
1. créer ex-nihilo avec équerre et compas depuis Paris (ou Neuilly) de nouvelles structures sans se soucier des réalités historiques et de l’adhésion des populations concernées ;
2. penser qu’un « grand soir territorial » aboutira, comme par magie, à constituer des « länder à la française » et à nous faire sortir du mille-feuille actuel.
Dans un premier temps, il faut rappeler que le contexte politique national rend très improbable l’occurrence d’un « grand soir territorial » : les cohortes d’élus locaux issus de notre mille-feuille administratif constituant un barrage efficace à toute (r)évolution de ce type.
En outre, restons prudent avec les comparaisons hâtives : la France n’est pas l’Allemagne.
En effet, la France est une « vieille nation » que l’histoire a fait passer lentement d’un féodalisme bordélique à un centralisme étatique rigide (ironie de l’histoire c’est d’ailleurs la république qui a finit par parachever ce que la monarchie avait entrepris de patiemment bâtir depuis Clovis).
A l’inverse, l’Allemagne constitue une « jeune nation» qui s’est construite par le regroupement au 19ème siècle, sous l’égide de la Prusse, des principales entités étatiques de langue germanique. Cela confère à l’Allemagne un caractère naturellement polycentrique où aucune ville ou région ne peut réellement prétendre à l’hégémonie sur les autres (Hambourg et Munich font largement contrepoids à Berlin de même que la prospère Bavière n’a rien à envier au Brandenbourg ou à la Rhénanie du nord).
Honnêtement, je ne pense pas qu’il soit possible (ni même souhaitable) de reproduire le modèle allemand dans notre pays. Par contre, il est possible de tenter d’améliorer pragmatiquement le système français, à la fois en le rationnalisant et en redonnant du sens à la dimension locale.
En résumé la situation française c’est :
– des départements bicentenaires qui constituent finalement un échelon territorial de proximité qui demeure pertinent, notamment en milieu rural où la région est perçue comme trop éloignée et où aucune commune ne dispose d’une taille critique ;
– des régions à l’existence récente mais qui correspondent, grossièrement, aux provinces historiques du pays et qui disposent pour la plupart d’une vraie identité (Bretagne, Auvergne, Alsace, Lorraine, Bourgogne, Corse). Elles constituent également un niveau adéquat pour le pilotage de la plupart des politiques publiques ;
– des communes qui pour certaines ont indubitablement réussi à acquérir une stature nationale voire européenne (Lyon, Lille, Marseille, Nice, pour n’en citer que quelques unes) et qui, en milieu urbain et péri-urbain, constituent clairement l’échelon de proximité le plus pertinent ;
– une intercommunalité qui s’est développée de manière exponentielle depuis une décennie et a rajouté un épais maquis (communautés d’agglomération, communautés de communes, communautés urbaines, métropoles, bientôt rejointes par des communautés métropolitaines et des Eurométropoles…) à notre traditionnel mille-feuille administratif national, en plus de contribuer à accroitre notablement la dépense publique des collectivités territoriales par un classique effet « doublons » ;
– Enfin, last but not least, l’Outre-mer, à qui on a fait subir le pire du système français: doublons à tous les étages (quelle est la logique à faire de la Guadeloupe à la fois un conseil départemental et un conseil régional sur un ressort géographique strictement identique ?), interventionnisme tatillon de l’Etat et instabilité juridique chronique (plus personne ne comprenant quel est le régime juridique actuel de l’outre-mer entre COM/DOM/TOM/ROM/POM et autres DROM).
Au vu de ce constat, il me semble qu’il convient de changer de paradigme et cela passe par une approche qui privilégie « moins de catégories juridiques mais avec plus de souplesse » à la place de l’approche traditionnelle proposant « peu de souplesse et une catégorie juridique pour chaque cas particulier ».
Quelques propositions concrètes de réforme :
1. Concernant les régions
– renforcer nos régions en sanctuarisant leur découpage actuel (à une exception près : la nécessaire fusion des « deux Normandies »).
[J’entends bien évidemment les puristes qui dirons que Nantes est bretonne et que « région Centre » est une appellation qui n’a pas grand sens et je le dit tout net : ils ont historiquement raison !
Cependant, je pense que cette obsession des « terres irrédentes régionales » peut conduire en pratique, par un simple jeu de dominos, à de nombreux déséquilibres.
Par exemple, le simple fait de réintégrer la Loire-Atlantique à la Bretagne équivaut à renverser totalement les équilibres à la fois en Bretagne (quelle place pour Rennes déchue de son statut ?) et dans les Pays-de-la-Loire (région qui serait ainsi privée de la plus dynamique de ses métropoles et perdrait un département au poids économique important).
Pour ces raisons et parce qu’il faut ne pas ajouter plus de confusion à une situation déjà complexe, je pense qu’il ne faut pas toucher aux régions actuelles hormis la fusion intra-normande.
Par contre, que certaines régions modifient leur nom si, bien entendu, les citoyens en expriment le désir par référendum.]
– attribuer aux régions une clause générale de compétence et instaurer un principe de subsidiarité avec les départements et les communes ;
– privilégier un processus de contractualisation Région-Département à la carte pour la gestion des services publics en fonction des besoins des territoires ;
– fusionner conseils départementaux et régionaux dans les « petites régions » de moins de 3 départements (Alsace, Corse, Nord-Pas-de-Calais) afin de créer une collectivité territoriale unique.
2. Concernant les départements
– faire du département l’échelon chef de file pour la gestion de services publics en zone rurale ;
– fusionner les départements qui le souhaitent (ex : Savoie et Haute-Savoie) ;
– encourager la contractualisation avec les communes pour la gestion en commun des services publics en milieu urbain.
3. Concernant les communes et l’intercommunalité
– créer une catégorie unique d’EPCI : l’Agglomération. Permettre une grande souplesse dans l’organisation de cet EPCI accessible sans seuil minimal d’habitants ou à partir d’un seuil très bas (ex : 20 000 hab) ;
– inciter financièrement les communes membres d’une Agglomération à fusionner ;
-instaurer une nouvelle collectivité territoriale disposant d’une clause générale de compétence : la métropole. La métropole serait accessible à partir d’un seuil minimal de 250 000 habitants ;
– faire des métropoles, les collectivités chef de file pour la gestion des services publics en milieu urbain.
4. Concernant la région Capitale
– fusionner la petite couronne avec Paris pour créer une métropole du Grand Paris, collectivité territoriale unique ;
– créer une préfecture du Grand Paris pour associer les services de l’Etat à la métropole ;
– rebaptiser la région Ile-de-France : Paris-Ile-de-France.
4. Concernant l’Outre-mer
– créer une catégorie de collectivité d’outre-mer unique : le « Pays d’Outre-mer » ;
– permettre à ces « pays » de prendre des « lois de pays » leur permettant de déroger, dans un certains nombres de matières, au droit national y compris d’origine législatif.
Merci pour ce commentaire très intéressant. Je partage globalement votre avis, sauf peut-être sur d’éventuels redécoupages. Par exemple concernant la Bretagne, je pense que ce redécoupage est pertinent… mais il implique en effet de revoir les régions voisines. L’association Bretagne réunie a réalisé un travail intéressant sur les conséquences du redécoupage de la Bretagne et donc d’un nouveau découpage pour les régions voisines. Le voici : http://www.bretagne-reunie.org/pdfs/commentsimplifier.pdf Je n’ai aucun lien avec ce mouvement, mais je trouve leur nouvelle carte de l’Ouest plutôt intéressante.
Je suis partagé sur cette proposition qui, bien qu’intéressante, met particulièrement en lumière cet « irrédentisme régional » que j’évoquai plus haut.
Effectivement cette proposition peut sembler séduisante sur le papier.
Cependant, à mon sens elle comporte quelques bémols :
– De facto ce projet nécessiterai pléthore de référendums locaux vu l’ampleur du redécoupage proposé [4 régions sont directement impactées : Pays de la Loire (qui disparaît), Bretagne (qui annexe le pays nantais), région Centre (qui absorbe la majeure part des départements des anciens Pays de la Loire) et Poitou-Charentes (qui récupère la Vendée)] ;
– La région « Val de Loire » proposée conduit tout de même à la constitution d’un ensemble qui comporterait pas moins de 9 départements. Attention au retour des méga-régions technocratiques ! ;
– Je ne suis pas certain que les vendéens soient d’accord pour être simplement « annexés » par une région qui s’appellerait « Poitou-Charentes » avec tout le risque de résurgence du particularisme vendéen que cela pourrait susciter.
En résumé : tout ce redécoupage uniquement pour pouvoir rattacher le petit « pays nantais » à la Bretagne ça me semble tout de même être une entreprise colossale pour un résultat somme toute modeste.
Proposition alternative : ne rien redécouper et rebaptiser simplement la région Centre région « Berry-Val de Loire ».
La création des régions s’est faite surtout avec des vues purement techniques et avec l’arrière pensée de les subordonner à la mise sur pieds des « métropoles d’équilibre » que vous évoquez.
C’est pourquoi la Normandie a été coupée en deux : la Haute destinée à être tournée vers Lille, la Basse dans l’orbite de Nantes, dont la dernière manifestation de l’ambition Grand Ouest est le fameux « Ayraultport » de ND des Landes qui a…. du plomb dans l’aile.
C’est pourquoi aussi il avait été établi une région Bourgogne-Franche Comté assez vite scindée suite à une bronca de nos braves élus Comtois.
Mais de nos jours, la question régionale est polluée par les manœuvres de Bruxelles, qui promeut la décentralisation des états-nations au profit de son propre interventionnisme. Diviser pour régner ! La progressive mise en place d’Euro-régions transfrontalières confirme cette politique. Et n’oublions pas un fort lobby, soutenu en particulier par des mouvements séparatistes ainsi que les Verts et l’Alliance libertaire Européenne qui a sorti un hallucinant document de travail
http://www.efa.dpp.org
C’est un redécoupage ethnique. Redécoupage ? pas toujours, vous verrez leur carte, il y a une grande tache verte au milieu. Vous avez dit « pangermaniste » ?
Merci pour votre commentaire. En effet cette carte d’une Europe des régions rappelle quelques souvenirs (je n’ose pas dire les « Heures-les-plus sombres-de-notre-Histoire »). C’est l’illustration de ce régionalisme idéologique qui est tout le contraire du principe de subsidiarité et d’une juste décentralisation.
Nous avons besoin d’une bonne décentralisation reposant sur un découpage conjuguant aire culturel et pertinence technique. Mais cette décentralisation a pour vocation de renforcer la France… tout le contraire de ce régionalisme qui affaiblit les nations et compose des espaces absurdes.
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